最高法国有农场收回后补偿争议的解决途
中华人民共和国最高人民法院
行政裁定书
()最高法行申号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：傅景仙，女，年4月9日生，汉族，住江西省景德镇市浮梁县。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：胡天生，男，年5月17日出生，汉族，住江西省景德镇市浮梁县。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：张国成，男，年2月28日出生，汉族，住江西省景德镇市浮梁县。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：刘宝元，男，年6月24日出生，汉族，住江西省景德镇市浮梁县。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：李顺志，男，年4月7出生，汉族，住江西省景德镇市浮梁县。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：汪进，男，年6月4日，汉族，住江西省景德镇市浮梁县。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)：景德镇市人民政府。住所地:江西省景德镇市瓷都大道***号。
法定代表人：梅亦，市长。
一审原告、二审上诉人：曾荣发，男，年3月13日出生，汉族，住江西省景德镇市浮梁县。
一审原告：朱全平，男，年4月13日出生，汉族，住江西省景德镇市浮梁县。
一审原告：夏积良，男，年4月3日出生，汉族，住江西省景德镇市浮梁县。
一审原告：王忠霞，女，年2月10日出生，汉族，住江西省景德镇市浮梁县。
一审原告：朱焕文，男，年8月14出生，汉族，住江西省景德镇市浮梁县。
再审申请人傅景仙、胡天生、张国成、刘宝元、李顺志、汪进(以下简称傅景仙等)诉景德镇市人民政府(以下简称景德镇市政府)土地行政征收一案，江西省景德镇市中级人民法院作出()赣02行初15号行政判决，驳回傅景仙等的诉讼请求。傅景仙等不服提起上诉后，江西省高级人民法院作出()赣行终号行政裁定，撤销江西省景德镇市中级人民法院()赣02行初15号行政判决中关于驳回傅景仙等要求“确认景德镇市政府作出的景征告字〔〕6号《征收土地方案公告》违法”的诉讼请求部分，驳回傅景仙等要求“确认景德镇市政府作出的景征告字〔〕6号《征收土地方案公告》违法”的起诉;江西省高级人民法院并作出()赣行终号行政判决，驳回上诉，维持江西省景德镇市中级人民法院()赣02行初15号行政判决中关于驳回傅景仙等提出的“确认景德镇市政府依据景征告字〔〕6号《征收土地方案公告》，将其使用的土地征用的行政行为违法”的诉讼请求部分。傅景仙等不服江西省高级人民法院()赣行终号行政判决，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
傅景仙等向本院申请再审，请求撤销江西省景德镇市中级人民法院()赣02行初15号行政判决和江西省高级人民法院()赣行终号行政判决，改判确认景德镇市政府依据景征告字〔〕6号《征收土地方案公告》将再审申请人使用的土地征用(转用)的具体行政行为违法。其申请再审的主要事实和理由为：1.江西省国土资源厅作出赣国土资函〔〕号《关于浮梁县年度第七批次城市建设用地的批复》、赣国土资函〔〕号《关于浮梁县年度第六批次城市建设用地的批复》后两年内未实施，依法应当失效;2.景德镇市政府作出景征告字〔〕6号《征收土地方案公告》等具体实施国有农用地使用权转用行为违法;3.景德镇市政府组织实施强制交地行为违法。
本院认为：本案的争议焦点主要包括以下四个方面：一是赣国土资函〔〕号文件、赣国土资函〔〕号文件是否为有效的国有农用地使用权转用批准文件;二是景德镇市政府具体实施案涉国有农用地使用权转用行为是否合法;三是傅景仙等起诉认为景德镇市政府组织实施案涉强制交地行为违法是否符合法定起诉条件;四是案涉国有农用地使用权收回后具体补偿争议的解决途径。
一、关于赣国土资函〔〕号文件、赣国土资函〔〕号文件是否为有效的国有农用地使用权转用批准文件的问题
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《建设用地审查报批管理办法》第九条第一款规定，建设只占用国有农用地的，市、县国土资源主管部门只需拟订农用地转用方案、补充耕地方案和供地方案。第十七条第一款规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经有批准权的人民政府批准后，同级国土资源主管部门应当在收到批件后5日内将批复发出。同时，根据《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》(国土资发〔〕号)规定，因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，收回的国有农场土地使用权，按照国有土地使用权的规定，办理供地手续，严禁擅自通过调整国有农场隶属关系、撤销国有农场建制等方式收回国有农场土地或者改变国有农场农用地用途。
本案中，案涉土地性质为国有农用地，经江西省人民政府批准，江西省国土资源厅分别于年1月16日和年6月13日作出赣国土资函〔〕号文件和赣国土资函〔〕号文件，不违反上述法律规定。之后，景德镇市政府、浮梁县国土资源局等行政主体即依法具体组织实施国有农用地使用权转用与补偿等，在浮梁县国土资源局与景德镇市浮梁县罗家垦殖场石岭分场协商相应补偿安置事宜过程中，景德镇市浮梁县罗家垦殖场石岭分场并与傅景仙等协商签订身份置换协议，不违反《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔〕28号)第十九条有关“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或者用地行为的，批准文件自动失效”和《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》(国土资发〔〕号)有关“农用地转用或土地征收经依法批准后，市县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效”规定精神。傅景仙等主张赣国土资函〔〕号文件、赣国土资函〔〕号文件经作出后在两年内未具体实施依法应当失效，与上述事实和法律规定不符。
二、关于景德镇市政府具体实施案涉国有农用地使用权转用行为是否合法的问题
根据《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》(国土资发〔〕号)规定，收回国有农用地使用权，应当将收回土地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知有关权利人，对拟收回土地的现状调查结果，应当经权利人确认。同时，参照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
本案中，景德镇市政府于年1月21日作出景府字〔〕1号《关于同意〈西城区水系综合治理项目土地征收工作方案〉的批复》，载明征收部门为景德镇市昌江区人民政府，拟征收土地用途为实施景德镇市西城区水系综合治理项目，同时载明拟征收土地范围、面积及地类、征收实施期间、拟征收土地补偿标准和农业人口安置、具体征地实施步骤等事宜。年3月11日，景德镇市政府组织在案涉地域发布《征地预公告》，告知征地位置、征地拟建设项目、征地面积，同时载明当地群众可以在公告张贴之日起一周内提出举行听证会要求。年3月22日，景德镇市政府作出景征告字〔〕6号《征收土地方案公告》，载明被征收土地权属、范围和面积，土地补偿、安置补助标准，并确定自公告公布之日起十日内由相关物权权利人持土地权属或者其他有效证明文件办理征地补偿登记。之后，景德镇市浮梁县罗家垦殖场石岭分场分别于年4月和5月公告有关《被征地职工权属、面积确认表》《已测量土地面积明细表》。上述行政程序，不违反上述法律规定。傅景仙等主张景德镇市政府未经批准即作出景征告字〔〕6号文件违法以及具体实施案涉国有农用地使用权转用行为违法，与客观事实不符，且也不符合已经生效的、傅景仙等并未向本院申请再审的江西省高级人民法院()赣行终号行政裁定裁判结论。
三、关于傅景仙等起诉认为景德镇市政府组织实施案涉强制交地行为违法是否符合法定起诉条件的问题
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。同时，根据《建设用地审查报批管理办法》第十八条规定，经批准的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，由土地所在地的市、县人民政府组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
本案中，结合景府字〔〕1号文件内容，案涉征收部门为景德镇市昌江区人民政府而非景德镇市政府;对行政相对人违法阻挠国家建设征收土地的，依法应当由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地的行政决定，而非由作为地级市人民政府的景德镇市政府作出相应行政行为，傅景仙等起诉认为系景德镇市政府组织实施案涉行政强制行为，请求判令由景德镇市政府承担相应违法责令交地的法律责任，既与本案事实不符，也不符合上述法律规定，也没有提供相应初步的证据加以证明，不符合法定起诉条件。傅景仙等如坚持认为相关行政主体的相应行政行为违法并侵害其合法权益的，仍应根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，依法另寻救济。
四、关于案涉国有农用地使用权收回后具体补偿争议的解决途径问题
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，是行政诉讼的基本宗旨。本案傅景仙等提起行政诉讼的主要原因仍系相关补偿安置争议未依法妥善解决。对此，根据《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》(国土资发〔〕号)规定，因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿，保障农场职工的长远生计。经济补偿参照征收农民集体土地的补偿标准计算，并安排相应的社会保障费用。国有农场因土地被收回而不具备失地职工基本安置条件的，应当将失地职工纳入当地城镇职工就业体系。具备安置条件的，在安排失地职工新的劳动岗位后，国有农场可将土地补偿费和安置补助费用于农场基本农田的建设保护和补充社会保障资金。《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》(国土资厅函〔〕号)进一步规定，依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》有关规定，征收农村集体土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费;其中，土地补偿费给土地所有者即农村集体经济组织所有，安置补助费用于安置被征地农民，地上附着物和青苗补偿费归其所有者所有。收回国有农场农用地也应按照上述原则进行补偿，即将收回国有农场农用地的补偿分为土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费，具体的补偿费用标准由地方自行规定，但应保持失地的国有农场职工原有生活水平不降低。其中，国有农场土地归国家所有，但国有农场享有土地的长期使用权，土地补偿费应当给予国有农场。长期承包国有农场农用地并将其作为生产生活主要来源的农业职工，失地后自谋职业并与农场解除劳动关系的，安置补助费给予个人;但由国有农场重新安排就业岗位的，安置补助费给予国有农场。对于地上附着物和青苗补偿费，按照“谁投入、谁获得”的原则给予补偿。同时，案涉《西城区水系综合治理项目土地征收工作方案》也规定，征收土地补偿标准严格按照《江西省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》(赣府字〔〕81号)规定标准执行，被征收土地所涉及的农业人员安置严格按照江西省人力资源和社会保障厅、江西省国土资源厅、江西省财政厅共同制定发布的《关于进一步完善被征地农民基本养老保险政策意见的通知》(赣府厅发〔〕12号)规定标准执行。本案再审审查过程中，部分再审申请人已经依法签订补偿安置协议，而部分再审申请人仍未签订补偿安置协议。对此，景德镇市政府、景德镇市昌江区人民政府等相关行政主体，仍应遵照上述法律规定精神，结合案涉具体补偿安置标准，依法组织开展案涉国有农用地使用权转用补偿安置工作，无法及时达成补偿协议的，应当依法作出补偿决定等含有具体补偿内容的补偿行为，而不能久拖不决不作出相应的补偿安置行为。再审申请人等如不服，仍可依法另寻救济。
综上，傅景仙等的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人傅景仙、胡天生、张国成、刘宝元、李顺志、汪进的再审申请。
审判长 耿宝建
审判员 白雅丽
审判员 王展飞
二〇一八年九月二十九日
法官助理 殷 勤
书记员 张 健
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肖明坤，男，江西赣州人，法学学士，现为江西公仁律师事务所执业律师。从业至今积累了丰富的办案经验，擅长处理交通事故、婚姻家事、劳动工伤、债务追讨、人身侵权纠纷、刑事辩护、拆迁安置案件。肖明坤律师始终秉承着“受人之托，忠人之事”的执业理念，为当事人排忧解难，利益最大化。
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